Sandorių spąstai. Kaip užsienio politikos susitarimai gali sėti smurtą

Michaelas Brenesas

Po Antrojo pasaulinio karo susiformavusi tvarka mirė. Vietoje jos valstybės vis sparčiau renkasi vertybių atžvilgiu neutralų, transakcinį požiūrį į užsienio politiką.

Kinija buvo viena šio požiūrio į tarptautinius santykius pradininkių: daugiau nei dešimtmetį Pekinas siekė sudaryti susitarimus su įvairiomis pasaulio šalimis, kad sukurtų naujas rinkas ir išplėstų savo ekonominį pasiekiamumą, palaikydamas diplomatinius ryšius tiek su autokratinėmis, tiek su demokratinėmis valstybėmis.

Ji įsitvirtino kaip didžioji valstybė per valstybinio kapitalizmo ekonominio vystymosi modelį, kuris vengia universalių žmogaus teisių principų ar susirūpinimo savo prekybos partnerių valdymo sistemomis. Kinijos skolinimo praktika neretai būna grobuoniška, tačiau paskolų ir infrastruktūros projektų gavėjai – kartais noriai, kartais iš būtinybės – sutiko dalyvauti šiame modelyje.

Pastaraisiais mėnesiais savo transakcinės užsienio politikos versiją ėmė taikyti ir Jungtinės Valstijos. Antrosios prezidento Donaldo Trumpo kadencijos metu buvo atmesta didžiųjų valstybių konkurencijos, grindžiamos taisyklėmis, sistema. Vašingtonas ėmė bausti sąjungininkus, partnerius ir priešininkus pertekliniais muitais, siekdamas įgyti diplomatinių svertų, išgauti išteklių ir išsiderėti prekybos nuolaidų.

Buvo sudaromi sandoriai su tokiomis skirtingomis šalimis kaip Argentina, Kinija, Japonija, Pietų Korėja ir Saudo Arabija, visiškai neatsižvelgiant į jų politinių režimų pobūdį.

Tuo pat metu buvo kryptingai puolamos institucijos, tokios kaip NATO, kurios palaikė taisyklėmis grindžiamą tarptautinę tvarką.

Pastaruoju metu, sučiupus ir išdavus Venesuelos lyderį Nicolásą Maduro, Vašingtonas, regis, svarsto galimybę sudaryti susitarimus su jo įpėdiniu, siekdamas naudos JAV naftos bendrovėms.

Ateitis, į kurią Kinija ir Jungtinės Valstijos veda pasaulį, vis labiau primena XIX amžių – laikotarpį, kai saujelė imperijų varžėsi dėl ekonominių įtakos zonų, išteklių ir teritorinės kontrolės, nesant veiksmingų daugiašalių institucijų ar tarptautinės teisės, galinčių pažaboti godų ir autoritarinį elgesį.

Tačiau pasaulio lyderiai turėtų gerai apsvarstyti, ar verta gaivinti to laikmečio sandorių politiką. Jos esminis nestabilumas būtent ir sukūrė neatidėliotiną poreikį geresnei pasaulio tvarkai.

Kaip yra pažymėjęs istorikas Oddas Arne Westadas, didžiųjų valstybių konfliktas ir jo grėsmė pirmą kartą tapo sistemine problema būtent XIX amžiuje.

Tačiau XIX amžiaus stiliaus politika negali būti mechaniškai perkelta į XXI amžių. Šiandieninis pasaulis yra gerokai labiau daugiapoliškas, o mažesnės valstybės turi žymiai didesnę įtaką tarptautinėje arenoje.

Transakcinis požiūris į užsienio politiką nesukurs stabilių įtakos sferų – jis skatins nestabilumą, kuriam būdinga intensyvi konkurencija dėl to, kas gali iš tarptautinės sistemos išgauti daugiausia prekybos ar išteklių naudos. Toks požiūris taip pat trukdys spręsti globalias problemas, kurioms būtinas kolektyvinis veikimas.

TRANSAKCIONALIZMO KOMPROMISAI

Apšvietos vertybės sudarė taisyklėmis grindžiamos tarptautinės tvarkos vizijos pagrindą. Tačiau istoriškai demokratija, žmogaus teisės ir teisės viršenybė retai buvo realus tarptautinės sistemos pamatas.

1648 metų Vestfalijos taika iškėlė stabilumą, suverenitetą ir didžiųjų valstybių aljansus aukščiau kitų tikslų, o Apšvietos idėjos liko antrame plane, jei apskritai buvo svarstomos.

Europos valstybių siekis išlaikyti jėgų pusiausvyrą skatino atvirą bendruomenių Afrikoje, Amerikoje ir Azijoje išnaudojimą.

1814–1815 m. Vienos kongresas suformavo vadinamąjį Europos koncertą, kuriame penkios imperijos – Austrija-Vengrija, Jungtinė Karalystė, Prancūzija, Prūsija ir Rusija – iš esmės susitarė gerbti viena kitos suverenitetą po niokojančių Napoleono karų. Tačiau būtų klaidinga manyti, kad šis susitarimas ar vėlesnis tarptautinės prekybos suklestėjimas XIX amžiaus antroje pusėje pasauliui atnešė stabilumą. Ši sistema nesugebėjo užkirsti kelio karams už Europos didmiesčių ribų ir netgi skatino jūrinius susirėmimus, kurie dažnai peraugdavo į sausumos konfliktus.

Iš tikrųjų XIX amžius pasižymėjo savita daugiapoliškumo forma: imperijų siauri, dažnai pragmatiški interesai – visų pirma siekis išgauti išteklius iš kolonijų – nulėmė jų užsienio politiką. Šį elgesį dar nereguliavo jokie universalūs tarptautiniai įstatymai. Kaip yra pažymėjęs istorikas Jürgenas Osterhammelis, „dar nebuvo jokių pasaulio vyriausybės ar viršnacionalinių reguliavimo institucijų ženklų“.

Britų ir prancūzų lyderiai ėmė vaizduoti savo imperijas kaip liberalias ir orientuotas į „civilizacinę misiją“ bei asmens teisių sklaidą visame pasaulyje. Tačiau jie nematė prieštaravimo tuo pat metu represuojant vietos gyventojus Alžyre, Indijoje, Kenijoje ar Vietname.

Atviresnės, neliberalesnės Prūsijos ir Rusijos imperijos taip pat valdė teritorijas – atitinkamai Afrikoje ir Šiaurės Amerikoje – nors šios valdos buvo mažesnės ir mažiau pelningos. Net praradusi didelę dalį Europos teritorijų, Osmanų imperija išlaikė Irako ir Sirijos kontrolę.

XIX amžiaus lenktynės dėl imperijų kūrimo tapo nuolatinio nestabilumo šaltiniu

Šis „imperijos amžius“ įtvirtino sandoriniais principais grindžiamus prekybos santykius, kuriuose ekonominių interesų prioritetas ištrynė ribas tarp konkurentų ir partnerių. Britai ir olandai ilgą laiką varžėsi tarpusavyje, tačiau nuo 1820-ųjų tapo bendradarbiaujančiais prekybos partneriais, abipusiai pripažinusiais vienas kito kolonijas Azijoje.

1860 m. pasirašyta Cobdeno–Chevalier sutartis, laikoma pirmąja modernia laisvosios prekybos sutartimi, paskatino Jungtinę Karalystę ir Prancūziją sumažinti muitus bei konsoliduoti savo imperines valdas ir užsienio rinkas. Po Vokietijos pergalės 1871 m. Prancūzijos–Prūsijos kare Prancūzija ir Vokietija tapo ypač aršiomis varžovėmis, tačiau kartu tapo ir ekonomiškai priklausomos viena nuo kitos pagamintų prekių.

Vis dėlto šis prekybos liberalizavimas sukūrė ir naujų neapibrėžtumo formų. Transakciniai ekonominiai mainai ir karinis agresyvumas sutapo ir vienas kitą stiprino, o tarpusavio įtarumas ir priešiškumas išliko gilūs. Kiekviena didžioji ar kylanti valstybė suprato, kad jai būtina prieiga prie konkurentų kontroliuojamų produktų ir rinkų, o tai skatino ekonominį nacionalizmą bei savanaudiškus, trumpalaikius diplomatinius sandorius. Pavyzdžiui, stiprėjantys Prancūzijos ir Jungtinės Karalystės prekybos ryšiai kartu didino jų konkurenciją dėl Sudano ir kitų Afrikos kolonijų. Vadinamieji „mažieji karai“, skirti kolonijiniams sukilimams malšinti, ilgainiui metastazavo į plačiai paplitusį smurtą Afrikoje ir Azijoje.

Šimtmečiui artėjant prie pabaigos, Japonija pradėjo savo imperinį projektą, kolonizuodama Taivaną, o vėliau ir Korėją. Po 1898 m. Ispanijos ir Amerikos karo Jungtinės Valstijos įsigijo Filipinus, Puerto Riką ir Guamą, taip galutinai įtvirtindamos savo, kaip imperinės galios, statusą.

Šios „imperijų lenktynės“ padėjo nutiesti kelią Pirmajam pasauliniam karui. Nacionalizmas, protekcionizmas, ekspansionizmas ir rasinės viršenybės idėjos sugrįžo 1930-aisiais, o Ašies valstybės dar kartą įtraukė pasaulį į visuotinį karą. Abu šie konfliktai galiausiai parodė, kad būtina tarptautinė tvarka, grindžiama universalesnėmis teisėmis, suvereniteto pagarba ir atsisakymu įgyti teritorijas jėga.

Vis dėlto pokario taisyklėmis grindžiamos tvarkos teikiama nauda daugeliui šalių – ypač vadinamuosiuose globaliuose Pietuose – dažnai buvo sunkiai pasiekiama. Jungtinės Valstijos dominavo šios tvarkos institucijose, o Vašingtono veiksmai Vietnamo kare, Irako kare ir visai neseniai konflikte Gazoje pagrįstai sukėlė abejonių dėl jo įsipareigojimo puoselėti deklaruojamas vertybes. Tačiau ši sistema vis dėlto sudarė sąlygas tarpvalstybiniam bendradarbiavimui ir bendram darbui su JAV vadovaujamomis institucijomis siekiant rezultatų, naudingų pasaulinei demokratijai.

LAIKRODŽIO ATSUKIMAS ATGAL

Vis dėlto platesniame istoriniame kontekste idėja, kad vertybės turėtų sudaryti pasaulinės tvarkos pagrindą, yra veikiau išimtis nei norma. Šiandien vis labiau ryškėja grįžimas prie XIX amžiaus modelio, kuriame tikima, kad ekonominiai ryšiai ir trumpalaikiai diplomatiniai bei finansiniai sandoriai gali užtikrinti tarpvalstybinį stabilumą. Kaip ir XIX amžiaus imperijos, Jungtinės Valstijos ir Kinija yra ir konkurentės, ir partnerės – nenoromis ekonominės varžovės, kurios karo bijo ne mažiau, nei jam ruošiasi.

Abi valstybės siekia savarankiškai stiprinti savo pasaulinę ir regioninę įtaką, kartu pripažindamos tarpusavio priklausomybę. Kinijos vidaus ir išorės plėtros projektai, įskaitant „Juostos ir kelio“ iniciatyvą, primena XIX amžiaus imperines pastangas, orientuotas į regioninę hegemoniją, net jei šios priemonės dažnai pateikiamos kaip vidaus ekonominės plėtros dalis.

Tuo pat metu Donaldo Trumpo administracija vėl pavertė Vakarų pusrutulį JAV nacionalinio saugumo prioritetu ir atgaivino „akivaizdaus likimo“ (Manifest Destiny) retoriką, sutelkdama dėmesį į pietinę sieną ir tariamas grėsmes Karibų jūroje.

Galbūt nenuostabu, kad Jungtinės Valstijos ir Kinija elgiasi taip, kaip istoriškai elgėsi didžiosios galios. Kur kas reikšmingiau tai, kad vis daugiau kitų valstybių, regis, susitaiko su pokario taisyklėmis grindžiamos tvarkos pabaiga ir ima taikyti labiau transakcinį, XIX amžių primenantį tarptautinių santykių modelį.

Tai akivaizdu net artimiausių JAV sąjungininkių – Kanados ir Prancūzijos – politikoje. Abi šalys siekia išlaikyti ilgalaikius ekonominius ir diplomatinius ryšius su Vašingtonu, kartu perkalibruodamos santykius su Kinija.

Nors Prancūzijos prezidentas Emmanuelis Macronas įvedė naujus muitus Kinijai, jis taip pat skatino Kinijos investicijas Europoje ir ragino švelninti apribojimus Kinijos technologijų importui į Europos Sąjungą. Tuo metu Kanados ministras pirmininkas Markas Carney paskelbė apie naują požiūrį į prekybą ir diplomatinius santykius su Kinija.

Transakcinė pasaulio tvarka linkusi silpninti regioninį bendradarbiavimą

Kiti JAV partneriai taip pat vis labiau renkasi sandorių logiką. Prognozuojama, kad iki 2030 m. Indija taps trečia pagal dydį pasaulio ekonomika ir išliks viena pagrindinių JAV prekybos partnerių, tačiau pastaraisiais mėnesiais ji siekė glaudesnio bendradarbiavimo su Kinija ir Rusija. Šie veiksmai atspindi Indijos istorinį neprisijungimo principą, pritaikytą daugiapolei tvarkai, kurioje interesai dažnai nusveria vertybes, o ideologija turi vis mažesnę reikšmę pasaulio politikoje. Jie taip pat rodo pripažinimą, kad vidinė autokratija vis dažniau dera su išoriniu ekonominiu augimu.

Globaliuose Pietuose Afrikos valstybės, tokios kaip Nigerija ir Pietų Afrika, taip pat prisitaiko prie naujos realybės. Donaldo Trumpo teiginiai apie ideologinius santykius su šiomis šalimis – kritika Pietų Afrikai dėl tariamai „pažadintos“ vidaus politikos ir Nigerijai dėl esą toleruojamų „masinių krikščionių žudynių“ – užgožia faktą, kad abi valstybės išlieka svarbios Jungtinių Valstijų prekybos partnerės. Tuo pat metu Pietų Afrika tebėra priklausoma nuo Rusijos naftos ir trąšų, o prezidentas Cyrilas Ramaphosa paskelbė apie naujus Kinijos investicinius įsipareigojimus. Nigerija taip pat stiprina ryšius su Kinija, kurios technologijos padeda plėtoti didelio masto saulės energetikos projektus ir išgauti žaliavas ateities technologijoms.

Kaip ir XIX amžiaus imperinėje santvarkoje, transakcinis požiūris linkęs trukdyti regioniniam bendradarbiavimui. Nigerija ir Pietų Afrika turi aiškų potencialą stiprinti tarpusavio prekybą, tačiau jų priklausomybė nuo didžiųjų valstybių – Jungtinių Valstijų ir Kinijos – konkurencijos tai apsunkina.

Panaši dinamika matoma Filipinų ir Vietnamo santykiuose. Abi šalys plečia gynybinį bendradarbiavimą ir prekybinius ryšius, tačiau pirmiausia susitelkia į tai, kaip savo naudai valdyti JAV ir Kinijos konkurenciją.

D. Trumpo prekybos karas priartino Vietnamą prie Kinijos, tačiau šalis ir toliau priklauso nuo Jungtinių Valstijų saugumo garantijų ir eksporto rinkos – eksportas į JAV sudaro apie 30 proc. Vietnamo BVP. Panašioje padėtyje yra ir Filipinai, kurie, viena vertus, įvardija Kiniją kaip „bendrą grėsmę“ su Vašingtonu, o kita vertus, stengiasi išvengti tiesioginės konfrontacijos su Pekinu, nuo kurio rinkų jie išlieka priklausomi.

Net valstybės, kurios bando priešintis sandorių amžiui, galiausiai yra priverstos jam nusileisti. Vadovaujant prezidentui Luizui Inácio Lula da Silvai, Brazilija siekė sustiprinti savo, kaip naujos pasaulinės tvarkos lyderės, vaidmenį. Tačiau ji negali sau leisti atsisakyti ekonominės partnerystės nei su Jungtinėmis Valstijomis, nei su Kinija, be to, jai trūksta ekonominės galios sukurti alternatyvias institucijas, kuriose vidutinio dydžio valstybės galėtų kolektyviai atsverti didžiųjų galių konkurencijos dominavimą.

ŽALVARINIAI SMEIGTUKAI DUODA ŽALVARINIUS PIRŠTUS

Daugelis analitikų – ne tik Donaldas Trumpas – mano, kad „transakcinis“ požiūris į užsienio politiką gali atnešti daugiau taikos nei idealistinis. Ši prielaida grindžiama įsitikinimu, kad brangiai kainuojantys karai neatitinka daugumos valstybių ekonominių interesų, o globalių prekybos ryšių tankis apsaugo didžiąsias galias nuo visiško priešiškumo. Tokie analitikai tiki, kad transakcionalizmas skatina pragmatizmą, kuris gali sušvelninti konfliktus, o branduolinis atgrasymas užkirs kelią naujiems pasauliniams karams.

Šiais metais Kinijos lyderis Xi Jinpingas įtikino Donaldą Trumpą atsisakyti plano įvesti itin didelius muitus kiniškoms prekėms. Jungtinės Valstijos taip pat sudarė susitarimus su Kinija dėl prieigos prie strategiškai svarbių naudingųjų iškasenų. Šie siauri, pragmatiniai interesai padėjo išvengti gresiančio JAV ir Kinijos prekybos karo, rodydami, kad sandorių era gali prisidėti prie trumpalaikės taikos palaikymo.

Vis dėlto lieka neaišku, ar naujasis sandorių amžius bus taikesnis nei XIX amžius. Jau dabar matome atsinaujinančius regioninius karus, jūrinius susirėmimus ir imperinį smurtą – reiškinius, kurie apibrėžė XIX amžiaus tarptautinę sistemą. Pavyzdžiui, Indija vis dažniau demonstruoja pasirengimą prisiimti didesnę riziką: tai išryškino praėjusių metų gegužę septynias dienas trukęs konfliktas su Pakistanu, kai pirmą kartą buvo panaudotos sparnuotosios raketos prieš Vakarų kaimynę, taip pat intensyvėjantys pasienio ginčai su Kinija.

Jungtinės Valstijos atakavo Venesuelos uostus ir laivus, nuvertė šios šalies prezidentą, o dabar grasina aneksuoti Grenlandiją ir svarsto prevencinio smūgio Iranui galimybę. Kinija savo ruožtu suintensyvino karines pratybas aplink Taivaną po Vašingtono sprendimo suteikti salai daugiau nei 11 mlrd. JAV dolerių vertės pagalbos paketą – net ir tuo metu, kai Donaldas Trumpas viešai gyrė Xi Jinpingą ir pabrėžė tariamai artimus asmeninius santykius su Kinijos lyderiu.

XIX amžiuje mažesnės valstybės, priverstos susitaikyti su Vakarų dominavimu, dažnai smurtu priešinosi imperinei valdžiai. Tačiau nestabilumas pasireiškia ne vien atviru kariniu smurtu. Šiandien pasipriešinimas įgauna įvairesnes formas: tai gali būti Rusijos remiamų dedolerizacijos iniciatyvų palaikymas, teisminiai procesai Tarptautiniame Teisingumo Teisme ar siekis tapti BRICS+ ar Šanchajaus bendradarbiavimo organizacijos narėmis. Šie veiksmai ne visada primena XIX amžiaus ginkluotą pasipriešinimą kolonializmui, tačiau jie rodo augantį mažesnių valstybių gebėjimą institucinėmis priemonėmis mesti iššūkį didesnėms galioms.

Net jei būtų siekiama sugrįžti prie XIX amžiaus pasaulio tvarkos modelio, tai būtų neįmanoma. XXI amžius pasižymi savitomis sąlygomis, kurios suteikia mažesnėms valstybėms gerokai didesnę įtaką nei jų pirmtakėms XIX amžiuje.

Šiandien strategiškai svarbūs mineralai – tokie kaip koltanas ar litis – yra labiau koncentruoti ir dažnai randami ne didžiųjų galių teritorijose.

Ateinančiais dešimtmečiais klimato kaita sukels didelę ekonominę ir socialinę įtampą daugeliui JAV ir Kinijos prekybos partnerių globaliuose Pietuose, priversdama abi didžiąsias valstybes reaguoti į šių sukrėtimų padarinius. Be to, nuolat didėjanti pandemijų grėsmė reiškia, kad mažesnių valstybių problemų nebebus galima lengvai ignoruoti.

Šie XXI amžiaus iššūkiai neišvengiamai pareikalaus tarptautinių sistemų ir kolektyvinių sprendimų. Išteklių pasiskirstymas daugiapoliame pasaulyje suteikia galimybę politikos formuotojams pertvarkyti pasaulio tvarką taip, kad būtų atsižvelgta į silpnesnių, tačiau ekonomiškai gyvybiškai svarbių valstybių interesus. Ir tai būtina padaryti.

Tiesa ta, kad šiandien visiškas tarptautinės tvarkos nebuvimas – net jei esama tvarka yra netobula – keltų rimtą grėsmę pasauliniam stabilumui. Pasaulis, grindžiamas vienkartiniais sandoriais tarp valstybių, neskatins ilgalaikio strateginio mąstymo, būtino tam, kad XIX amžiaus išnaudojimas, imperializmas ir smurtas ne tik neatsinaujintų, bet ir negrįžtų dar destruktyvesnėmis formomis.

foreignaffairs.com