Įsigalioja ES migracijos paktas: viskas, ką reikia žinoti

Po beveik vienuolikos metų rengimo birželio 12 d. įsigaliojo pavyzdinis Europos Sąjungos prieglobsčio ir migracijos valdymo teisės aktų rinkinys, paprastai vadinamas Migracijos paktu. Nuo šiol jo nuostatų įgyvendinimas yra privalomas visoms ES valstybėms narėms, išskyrus kai kurias nuostatas Danijai, kuri turi platesnę teisę nedalyvauti bendroje ES vidaus reikalų politikoje.

Pagrindinis pakto tikslas – nustatyti bendrą ir suderintą prieglobsčio procedūrą, užtikrinančią, kad prieglobsčio prašytojams būtų taikomos vienodos taisyklės nepriklausomai nuo to, kurioje valstybėje narėje jie pateikia prašymą. Taip pat siekiama supaprastinti atvykimo, prieglobsčio nagrinėjimo ir grąžinimo procedūras. Europos Komisija šį etapą pristato kaip istorinį lūžį, kuris esą padės išspręsti ilgalaikes Europos migracijos problemas ir užbaigs daugiau nei dešimtmetį trukusius nesutarimus dėl sienų kontrolės bei neteisėtos migracijos.

Tačiau kritikai tokį vertinimą laiko pernelyg optimistiniu. Nacionalinės konservatyvios ir euroskeptiškos partijos daugelyje Europos valstybių niekada nepritarė šiam paktui ir žada toliau kovoti prieš jo įgyvendinimą. Jų kritika nukreipta ne tik prieš vadinamąjį solidarumo mechanizmą ir privalomą migrantų perskirstymą tarp valstybių, bet ir prieš tai, kad paktas, jų nuomone, nepakankamai sustiprina ES išorės sienų apsaugą ir nesukuria veiksmingų priemonių neteisėtai migracijai sustabdyti. Kritikai teigia, kad priešingai – jis gali paskatinti valstybes nares priimti daugiau migrantų.

„Paktas nesustabdo nelegalios migracijos – jis ją administruoja“, – savo pareiškime teigė „Patriotai už Europą“. „Tai yra atviras kvietimas, kuris nesumažins spaudimo Europai – jis tik jį padidins.“

Vienu metu priėmus dvylika atskirų teisės aktų ir šimtus nuostatų, nėra paprasta suprasti, kas iš tiesų keičiasi ir kodėl nacionalistinės partijos taip griežtai priešinasi. Toliau pateikiama trumpa svarbiausių pakto dalių apžvalga ir argumentai, kodėl kai kurie jas laiko problemiškomis.

1. Pasienio procedūra: per siaura ir pernelyg selektyvi

Iki pakto priėmimo vienas pagrindinių ginčų buvo susijęs su tuo, kad valstybės narės turėjo ribotas galimybes sulaikyti prieglobsčio prašytojus, kol jų prašymai buvo nagrinėjami. Daugeliu atvejų tai apsunkindavo galimybę vėliau surasti ir išsiųsti asmenis, kurių prašymai buvo atmesti, todėl dalis neteisėtai pasilikusių migrantų galėdavo ilgą laiką išlikti ES teritorijoje. Kai Vengrija užkirto kelią migrantų įleidimui prieš oficialų prieglobsčio suteikimo proceso užbaigimą, Europos Komisija šaliai skyrė dideles finansines sankcijas.

Atsižvelgdama į daugelio valstybių reikalavimus keisti sistemą, Komisija numatė pagreitintą prieglobsčio nagrinėjimo tvarką – vadinamąją pasienio procedūrą. Ji leidžia valstybėms narėms laikyti prieglobsčio prašytojus pasienio centruose ar specialiai tam skirtose zonose, kol nagrinėjamas jų statusas, kartu užtikrinant pagrindinius jų poreikius.

Tačiau kritikai teigia, kad ši priemonė yra pernelyg ribota. Pasienio procedūra netaikoma visiems migrantams – ji taikoma tik trims kategorijoms: asmenims, kurie sąmoningai klaidina valdžios institucijas dėl savo tapatybės; asmenims, keliantiems grėsmę viešajai tvarkai arba nacionaliniam saugumui; ir asmenims, atvykusiems iš valstybių, kurių piliečiams prieglobstis ES suteikiamas itin retai (mažiau nei 20 proc. atvejų).

Net ir šioms kategorijoms priklausantiems asmenims pasienio procedūra negali būti taikoma nepilnamečiams ir asmenims, turintiems sveikatos problemų, įskaitant psichikos sveikatos sutrikimus. Tokiems asmenims turi būti leista patekti į ES teritoriją, kur jiems taikoma įprasta prieglobsčio procedūra, kaip ir visiems kitiems, nepatenkantiems į pasienio procedūros taikymo sritį.

Papildoma kritika kyla dėl to, kad jei valdžios institucijos nesuspėja užbaigti pasienio procedūros per nustatytą 12 savaičių terminą, pasienyje laikomi migrantai automatiškai perkeliami į įprastą prieglobsčio procedūrą ir jiems leidžiama judėti valstybės narės teritorijoje.

2. Grąžinimas ir saugios trečiosios šalys: vis dar nepakankama sistema

Kadangi pasienio procedūra turėjo tapti atsaku į itin prastus ES grąžinimo rodiklius (iš tikrųjų išsiunčiamas mažiau nei vienas iš penkių asmenų, kurių prieglobsčio prašymai buvo atmesti), jau dabar galima suprasti, kodėl šioje srityje didelio proveržio tikėtis neverta.

Daugeliui migrantų vis dar išlieka galimybė tiesiog dingti iš valdžios institucijų akiračio, todėl institucijos ir toliau susidurs su sunkumais vykdydamos sprendimus dėl išsiuntimo. Nors naujasis paktas draudžia antrinį judėjimą tarp valstybių narių iki teigiamo sprendimo dėl prieglobsčio priėmimo ir numato, kad nacionalinės institucijos turi grąžinti migrantus į pirmąją ES valstybę, per kurią jie pateko į Sąjungą, jei šie aptinkami kitoje šalyje, ankstesnė patirtis rodo, kad didelė dalis jų taip ir nebus surasti.

Paktas taip pat įveda atnaujintą „saugių kilmės šalių“ sąrašą – migrantams iš šių valstybių prieglobstis gali būti atsisakytas taikant pagreitintą procedūrą. Į šį sąrašą įtrauktos tokios šalys kaip Bangladešas, Kolumbija, Egiptas, Indija, Marokas ir Tunisas.

Taip pat nustatoma „saugių trečiųjų šalių“ koncepcija – migrantai gali būti grąžinami į tokias šalis net ir tuo atveju, kai jų kilmės valstybė nėra laikoma saugia, jeigu jie turi ryšį su ta šalimi, pavyzdžiui, ten gyvena jų šeimos nariai arba jie per ją keliavo tranzitu pakeliui į Europą.

Nors tai laikoma žingsniu teisinga kryptimi ir teoriškai gali palengvinti grąžinimo procedūras, kritikai atkreipia dėmesį, kad valstybės narės pačios negali nuspręsti, kuri šalis laikytina saugia trečiąja šalimi – šį sprendimą priima Europos Komisija. Be to, kiekvienu konkrečiu atveju išlieka daug administracinių ir teisinių kliūčių. Jeigu per nustatytą 12 savaičių laikotarpį nepavyksta užbaigti grąžinimo procedūros, migrantams vėl taikoma įprasta prieglobsčio procedūra.

3. „Tinkamas“ gyvenimo lygis ir papildoma našta mokesčių mokėtojams

Pagal Priėmimo sąlygų direktyvą valstybės narės privalo užtikrinti prieglobsčio prašytojams tinkamą gyvenimo lygį ir kuo panašesnes priėmimo sąlygas visose ES valstybėse narėse. Praktikoje tai reiškia, kad asmeniui, prašančiam prieglobsčio Bulgarijoje, turėtų būti sudarytos panašios sąlygos kaip ir asmeniui Vokietijoje. Šio principo tikslas – sumažinti antrinį judėjimą, t. y. sumažinti migrantų paskatas vykti į turtingesnes ES šalis.

Tai gali būti naudinga turtingesnėms valstybėms, tokioms kaip Vokietija, Nyderlandai ar Švedija, tačiau mažesnes pajamas gaunančioms šalims tai gali reikšti didesnę finansinę naštą, nes jos privalės užtikrinti aukštesnį gyvenimo lygį atvykėliams, nepaisant žemesnio savo ekonominio pajėgumo.

Direktyvoje numatyta, kad turi būti užtikrinamas būstas, maistas, apranga, higienos priemonės, sveikatos priežiūra, taip pat piniginė parama. Paktas numato, kad valstybės narės turi teikti tokio pat pobūdžio ir panašaus dydžio finansinę pagalbą, kokią savo piliečiams teikia socialinės paramos sistemos.

Be to, paktas numato, kad visi prieglobsčio prašytojai turi turėti galimybę nemokamai mokytis kalbos ir dalyvauti integracijos kursuose, taip pat gauti nemokamą teisinę pagalbą viso prieglobsčio nagrinėjimo proceso metu.

4. Solidarumo mechanizmas: atverkite sienas arba mokėkite

Solidarumo mechanizmas neabejotinai buvo prieštaringiausia viso pakto dalis. Jis buvo priimtas po to, kai ES Taryboje buvo atsisakyta vienbalsiškumo reikalavimo, todėl pakako kvalifikuotos daugumos valstybių pritarimo, kad šis mechanizmas taptų visai ES privaloma teisės akto dalimi.

Jo tikslas – sumažinti migracinį spaudimą valstybėms, esančioms prie išorinių ES sienų, pavyzdžiui, Ispanijai, Italijai ar Graikijai, perskirstant prieglobsčio prašytojus tarp visų 27 valstybių narių. Kiekvienos valstybės metinė atsakomybės dalis apskaičiuojama pagal jos gyventojų skaičių ir ekonominį pajėgumą.

Valstybės gali pasirinkti priimti joms skirtą dalį migrantų arba sumokėti 20 000 eurų už kiekvieną nepriimtą asmenį į bendrą fondą, skirtą padėti didžiausią migracinę naštą patiriančioms šalims.

Pats solidarumo principas savaime nėra naujas, nes kai kurios pasienio valstybės dėl savo geografinės padėties susiduria su gerokai didesniu migracijos srautu nei kitos. Tačiau kritikai teigia, kad privalomas perskirstymas arba finansinė įmoka yra reikšmingas nacionalinio suvereniteto apribojimas ir kad tokios sistemos būtų galima išvengti, jeigu ES institucijos leistų išorės sienas turinčioms valstybėms griežčiau kontroliuoti patekimą ir neleisti neteisėtiems migrantams patekti į ES teritoriją.

Be to, pagrindinė šio mechanizmo kritika yra susijusi su tuo, kad jam pradėjus veikti neaišku, kokia kryptimi jis bus plėtojamas ateityje. Pradiniame etape paktas numato privalomą 30 000 migrantų perkėlimą per metus, ir šis skaičius gali neatrodyti didelis. Tačiau kritikai atkreipia dėmesį į tai, kad Europos Komisija turi teisę kasmet siūlyti šio skaičiaus didinimą, o valstybės narės baiminasi, jog pradinė kvota gali tapti tik pirmuoju žingsniu link gerokai platesnės perkėlimo sistemos.

Situacija gali iš esmės pasikeisti krizės atveju, kai dėl nenumatytų aplinkybių, pavyzdžiui, pilietinio karo ar didelio masto konfliktų, staiga išauga migrantų srautai. Krizių reglamentas suteikia Europos Komisijai galimybę skubos tvarka pasiūlyti didesnius perkėlimo ir finansinio solidarumo įsipareigojimus, nelaukiant įprastos metinės peržiūros, taip pat keisti tam tikras solidarumo mechanizmo taikymo taisykles.

Pavyzdžiui, reglamente įtvirtinta sąvoka „atsakomybės kompensacijos“. Tai reiškia, kad prisidedanti valstybė narė nebūtinai turi priimti daugiau migrantų į savo teritoriją – ji gali perimti atsakomybę už prieglobsčio prašymų nagrinėjimą iš didesnį spaudimą patiriančios valstybės, taip padėdama jai greičiau tvarkyti procedūras. Kartu išlieka galimybė valstybėms savanoriškai prisiimti papildomus migrantų perkėlimo įsipareigojimus, o tokie sprendimai yra skatinami.

5. „Teisėti ir saugūs“ keliai: migracijos institucionalizavimas

Mažiau žinoma pakto dalis yra Sąjungos perkėlimo ir humanitarinio priėmimo sistema, sukurta siekiant sudaryti „teisėtus ir saugius“ būdus asmenims, kuriems reikalinga tarptautinė apsauga, atvykti į Europą. Iš esmės tai reiškia, kad žmonės gali pateikti prašymus dėl apsaugos ne tik atvykę į ES, bet ir būti atrinkti bei perkelti tiesiai iš trečiųjų šalių.

Šios sistemos tikslas – sumažinti neteisėtų žmonių gabentojų veiklą ir užkirsti kelią migrantų žūčiai pavojingose kelionėse, pavyzdžiui, kertant Viduržemio jūrą. Tačiau kritikai teigia, kad tam reikės kurti administracines struktūras už ES ribų ir aktyviai informuoti apie šias galimybes šalyse, kuriose yra daug žmonių, galinčių pretenduoti į tarptautinę apsaugą. Jų nuomone, kyla rizika, kad programa pritrauks labai daug norinčiųjų, o atrankos mechanizmai gali ne visais atvejais veiksmingai atskirti teisėtus prašytojus nuo ekonominių migrantų.

Kartu su vadinamuoju ES talentų rezervu – atskira iniciatyva, nesusijusia tiesiogiai su Migracijos paktu ir orientuota į darbo jėgos pritraukimą iš trečiųjų šalių – kritikai daro išvadą, kad Europos Komisijos tikslas nėra masinės migracijos mažinimas, o jos valdymo ir reguliuojamų atvykimo kanalų plėtra.

Tamásas Orbánas yra Briuselyje gyvenantis politikos žurnalistas, rašantis leidiniui „European Conservative“. Jis gimė Transilvanijoje, studijavo istoriją ir tarptautinius santykius Klužo-Napokos universitete, dirbo keliuose politinių tyrimų institutuose Budapešte. Jo domėjimosi sritys – tarptautinė politika, visuomeniniai judėjimai, geopolitika ir Vidurio Europos saugumo klausimai. 

europeanconservative.com