Teheranui reikia teigiamų paskatų, o ne tik spaudimo.
Federica Mogherini ir Sahil V. Shah
Nepaisant įnirtingų naktinių derybų, taikos derybos tarp Irano ir Jungtinių Valstijų žlugo. Abiem pusėms netrūko ginčytinų klausimų, kuriuos reikėjo išspręsti, todėl rasti ilgalaikį konflikto sprendimą visada buvo sudėtinga. Vis dėlto vienas klausimas, regis, labiausiai lėmė nesėkmę – Irano branduolinė programa.
„Susitikimas praėjo gerai, dėl daugumos punktų buvo susitarta“, – socialiniuose tinkluose rašė JAV prezidentas Donaldas Trumpas. „Tačiau vienintelis iš tikrųjų svarbus klausimas – BRANDUOLINIS – liko neišspręstas.“
Nenuostabu, kad branduolinis klausimas buvo pagrindinis D. Trumpo dėmesio objektas ir kad būtent dėl jo derybos žlugo. Irano branduolinių ambicijų suvaldymas jau dešimtmečius yra vienas svarbiausių pasaulinės diplomatijos iššūkių. Tačiau per abi savo kadencijas Jungtinės Valstijos bandė priversti Iraną visiškai atsisakyti branduolinės programos ekonominiu spaudimu ir kariniais veiksmais – ir kiekvieną kartą nesėkmingai.
„Užtikrinsime, kad Iranas negautų branduolinio ginklo“, – vasario 28 d., tą dieną, kai Vašingtonas pradėjo bombarduoti Teheraną, pareiškė D. Trumpas. Vis dėlto po šešių savaičių pagrindinė problema išlieka. Karas galėjo padaryti didelę žalą Iranui, tačiau jis nepanaikino šalies branduolinių žinių ir ilgalaikių galimybių atkurti programą.
Šis pavojus dabar dar labiau išaugo politine prasme, net jei Irano trumpalaikiai techniniai pajėgumai buvo smarkiai sutrikdyti. Pamoka, kurią daugelis Teherane gali išmokti iš šio karo, yra ne ta, kad santūrumas užtikrina saugumą, o priešingai – kad pažeidžiamumas skatina puolimą. Tai nereiškia, jog greitas ar slaptas siekis įgyti branduolinį ginklą yra tikėtinas – bet koks rimtas žingsnis šia kryptimi užtruktų ir būtų lengvai aptinkamas. Tačiau tai rodo, kad argumentai už branduolinį atgrasymą ateityje greičiausiai sustiprėjo.
Šios išvados patvirtina tai, kas turėjo būti akivaizdu nuo pat pradžių: diplomatija yra vienintelis realus būdas užtikrinti, kad Irano branduolinė programa išliktų taiki. Galų gale, tai jau buvo pasiteisinę. Daugiau nei dešimtmetį JAV diplomatai kartu su kolegomis iš Kinijos, Prancūzijos, Vokietijos, Rusijos, Jungtinės Karalystės ir Europos Sąjungos derėjosi su Iranu. Rezultatas – 2015 m. Bendras visapusiškas veiksmų planas (JCPOA), pagal kurį Iranas mainais į sankcijų sušvelninimą sutiko su patikrinamais programos apribojimais.
Viena iš mūsų, F. Mogherini, vadovavo šioms deryboms ir susitarimo įgyvendinimui; kitas, Shahas, daugelį metų dirbo prie jį supančios politinės architektūros. Ši įvairialypė valstybių grupė derėjosi su Teheranu ne todėl, kad juo pasitikėjo ar buvo naivi režimo atžvilgiu, bet todėl, kad suprato: alternatyva diplomatijai yra chaosas ir destrukcija, kuriuos matome šiandien.
Vis dėlto JCPOA ilgai neišsilaikė. Praėjus mažiau nei dvejiems metams nuo kadencijos pradžios, 2018 m. D. Trumpas vienašališkai pasitraukė iš susitarimo, nors Tarptautinė atominės energijos agentūra patvirtino, kad Iranas jo laikėsi, o kitos šalys siekė jį išlaikyti.
Tačiau ši nesėkmė nereiškia, kad reikia atsisakyti diplomatinio kelio. Priešingai – tai rodo, kad šį kartą būtina kurti tvirtesnius mechanizmus, kurie padarytų susitarimą atsparesnį ir apsunkintų bet kurios šalies pasitraukimą. Tai gali nepatikti tiems, kurie Iraną laiko iš esmės nepatikimu ir tikisi jį palaužti spaudimu. Tačiau šis karas aiškiai parodė: Vašingtonas negali priversti Teherano paklusti.
Norint užkirsti kelią Irano branduolinio ginklo siekiui, būtinas susitarimas su Islamo Respublika. O atsižvelgiant į tai, kad Iranas dabar gali būti labiau nei bet kada anksčiau linkęs siekti atgrasymo priemonių, itin svarbu, kad naujas susitarimas būtų veiksmingas.
NESĖKMIŲ GRANDINĖ
JAV ir Izraelio karas prieš Iraną nuo pat pradžių buvo neteisėtas ir strategiškai neapgalvotas. Buvo teigiama, kad bombardavimas būtinas siekiant užkirsti kelią branduolinio ginklo įsigijimui, tačiau nebuvo įrodymų apie neišvengiamą grėsmę ar diplomatijos neveiksmingumą. Priešingai – derybos vyko aktyviai, o tarpininkai fiksavo pažangą.
Net jei Iranas būtų buvęs arti sprendimo militarizuoti savo branduolinę programą, dauguma analitikų sutaria, kad kariniai smūgiai ilgainiui to nesustabdytų. Iranas – daugiau nei 90 milijonų gyventojų turinti valstybė su išvystytais moksliniais ir pramoniniais pajėgumais. Tokios žinios negali būti sunaikintos bombardavimu. Objektai gali būti sugriauti, bet jie gali būti atstatyti – dar giliau, dar geriau apsaugoti ir su didesne politine parama.
Analitikai ne kartą įspėjo JAV administracijas: kariniai veiksmai negali visiškai sunaikinti Irano branduolinės programos. Vietoj to, jie prognozavo, kad karas sustiprins griežtosios linijos šalininkus, išplės konfliktą regione ir padidins energijos kainas pasaulyje.
Šios prognozės pasitvirtino. Iranas atsakė raketų smūgiais regiono šalims ir uždarė Hormūzo sąsiaurį, sukeldamas energijos kainų šuolį. Nors žuvo aukščiausiasis lyderis Ali Khamenei, jį greitai pakeitė sūnus Mojtaba. Islamo revoliucijos gvardija patyrė nuostolių, tačiau jos įtaka valstybėje dar labiau sustiprėjo.
Karas nepanaikino Irano branduolinių pajėgumų – priešingai, jis sustiprino argumentą, kad branduolinis atgrasymas gali būti vienintelė režimo išlikimo garantija. Būtent todėl greitas diplomatinis sprendimas dabar yra svarbesnis nei bet kada.
Tuo tarpu diplomatija jau yra įrodžiusi savo veiksmingumą. JCPOA išlieka vieninteliu atveju, kai Iranas sutiko realiai apriboti savo branduolinę programą. Tačiau siekiant naujo susitarimo būtina įvertinti ankstesnes klaidas.
Irano programa yra techniškai sudėtinga – ji apima sodrinimo lygius, centrifugų našumą ir atsargų kontrolę. Todėl ankstesnėse derybose buvo būtinos aukšto lygio techninės žinios. Pavyzdžiui, JAV nacionalinės laboratorijos atliko modeliavimus, kad nustatytų tinkamas sodrinimo ribas ir užtikrintų realaus laiko patikrą naudojant pažangią stebėjimo įrangą.
Vien JAV spaudimas dar nereiškia sverto.
Šias derybas vedusios delegacijos taip pat gerai suprato Irano vidaus politiką. Pavyzdžiui, jos žinojo, kad urano sodrinimas šalyje tapo nacionalinio mokslinio identiteto dalimi, o ne vien technine programa, todėl bet koks susitarimas, reikalaujantis visiško jo atsisakymo, būtų atmestas net ir reformistinių Irano vyriausybių. Jos taip pat suvokė, kad Irano derybininkai veikia sudėtingame vidaus politinių frakcijų lauke ir kad kompromisai turi atitikti tai, ką kiekviena pusė gali priimti neprarasdama vidaus paramos. Svarbiausia, jos suprato skirtumą tarp pradinės pozicijos ir galutinio pasiūlymo – skirtumą, kurį atpažinti reikia patirties ir disciplinos.
Derybose, vedusiose į šį konfliktą, tokio lygio mokslinės ir diplomatinės kompetencijos trūko. Amerikiečių komanda buvo suformuota remiantis asmeniniu ir politiniu artumu D. Trumpui, o ne dalykinėmis žiniomis, ir rezultatai tai atspindėjo. Kai tokios ekspertizės nėra, pasekmės tampa nuspėjamos: nuolaidos klaidingai interpretuojamos kaip provokacijos, įprastas diplomatinis tempas laikomas nesąžiningumu, o techninė realybė, kurią specialistas lengvai atpažintų, vertinama kaip įtartina ar nesuprantama.
Pavyzdžiui, prieškarinėse derybose JAV derybininkai Irano atsisakymą priimti JAV tiekiamą branduolinį kurą interpretavo kaip įrodymą, kad Teheranas nėra rimtai nusiteikęs susitarti. Tačiau bet kuris derybininkas, susipažinęs su JAV ir Irano santykių istorija, būtų supratęs, kad tai nuosekli ir racionali pozicija. Panašiai Irano pasiūlymas vieniems metams sustabdyti sodrinimą ir atsisakyti sodrinto urano kaupimo – žingsnis, galintis užkirsti kelią ginklavimuisi – buvo įvertintas kaip nepakankamas.
Atrodo, kad pagrindiniai Irano branduolinės infrastruktūros aspektai, įskaitant objektus, kuriuos daugelį metų stebi Tarptautinė atominės energijos agentūra, JAV derybininkų buvo klaidingai interpretuojami, sukeliant nepagrįstų įtarimų. Norint to išvengti, būsimose derybose būtina sutelkti tokio lygio kompetenciją, kokios reikalauja užduotis. Trumpinių ar „greitų sprendimų“ čia nėra.
Derybose turi būti siūlomos paskatos, o ne vien spaudimas. Prievarta be patikimo diplomatinio kelio nėra svertas – tai eskalacija. Valstybės gali naudoti ekonomines sankcijas, karinį dislokavimą ir diplomatinę izoliaciją kaip spaudimo priemones, tačiau jų veiksmingumas priklauso nuo to, kaip jos taikomos ir kokių tikslų siekiama. Ne mažiau svarbu ir tai, ar kartu siūlomos patikimos teigiamos paskatos, skatinančios elgesio pokyčius.
Derybų dėl JCPOA metu Irano partneriai pasiūlė aiškų, struktūruotą kelią į priekį – nuo laikinojo susitarimo iki išsamaus susitarimo. Buvo numatytas laipsniškas sankcijų švelninimas, prieiga prie įšaldyto turto ir visiškai normalizuotų ekonominių santykių perspektyva – visa tai siejant su konkrečiais Irano veiksmais.
Tuo tarpu prieš dabartinį karą Jungtinės Valstijos beveik išimtinai rėmėsi spaudimu: kėlė maksimalistinius reikalavimus ir taikė prievartos priemones net tada, kai vyko pasiūlymų mainai. Tai nesuteikė Teheranui patikimos ateities vizijos. Dėl to Irane įsitvirtino nuostata, kad Vašingtonas yra nepatikimas partneris. Teherano požiūriu, susitarimai su JAV – net ir ratifikuotos sutartys – gali būti lengvai atšaukti.
Nėra pakankamų politinių ir teisinių garantijų, kad JAV įsipareigojimai bus ilgalaikiai, o įsitraukimas neapsaugo nuo eskalacijos. Tokiomis sąlygomis vien JAV spaudimas nevirsta svertu – jis tik siaurina derybų erdvę ir didina konfrontacijos riziką.
PATEKIMAS Į „TAIP“
Pasitikėjimo problema Irano derybose ilgą laiką buvo laikoma vienpuse. Vakarų sostinės buvo linkusios laikyti Irano patikimumą pagrindiniu kintamuoju, aplink kurį turi būti kuriami visi susitarimai. Tačiau toks požiūris nebėra pagrįstas. Jungtinės Valstijos vienašališkai pasitraukė iš susitarimo, kurio Iranas laikėsi, ir aktyvių derybų metu pradėjo ne vieną, o du karinių veiksmų etapus. Iranas šias pamokas įsisavino ir jų nepamirš.
Nepaisant to, Iranas išlieka pasirengęs daryti nuolaidas. Šalies vadovybė nėra vienalytė, o dalis jos suvokia, kad ekonominė izoliacija ir nuolatinis konfliktas yra netvarūs. Nors Iranas neatsisakys branduolinės programos, sankcijų panaikinimas ir ekonominis atsigavimas taip pat yra esminiai interesai. Todėl Teheranas pasirengęs apriboti pirmąją mainais į antrųjų pabaigą.
Vis dėlto būsimas susitarimas turi būti grindžiamas abipusiškumu. Jis turi būti sukurtas taip, kad atlaikytų politinius pokyčius. JCPOA žlugimas po JAV pasitraukimo 2018 m. atskleidė esminį struktūrinį pažeidžiamumą. Iranas iš anksto įgyvendino reikšmingiausias neplatinimo priemones – sumažino sodrinimo pajėgumus, išgabeno atsargas ir sutiko su griežta patikra – tuo tarpu dalis JAV įsipareigojimų turėjo būti įgyvendinti vėliau.
Dėl to, JAV pasitraukus, Iranas jau buvo padaręs didelę dalį nuolaidų, tačiau ekonominė nauda dar nebuvo pilnai realizuota. Net ir po sankcijų atnaujinimo Iranas kurį laiką laikėsi susitarimo, tikėdamasis, kad kitos šalys kompensuos JAV pasitraukimą. Nors jos dėjo dideles pastangas, jų nepakako. Teheranas padarė išvadą, kad laikymasis susitarimo negarantuoja jo tęstinumo.
Todėl būsimame susitarime šis disbalansas turi būti ištaisytas ne tik įgyvendinimo seka, bet ir pačiu dizainu. Ekonominiai įsipareigojimai turi būti kuriami kaip sąmoninga institucinė sistema, o ne paliekami vien rinkos jėgoms. Sankcijų švelninimas turi būti aktyviai įgyvendinamas, o ne tik formaliai leidžiamas.
Abi pusės taip pat turėtų svarstyti vadinamąsias technines garantijas – bendrus projektus, kurie sukurtų apčiuopiamas, ilgalaikes investicijas į susitarimo tęstinumą. Tai galėtų būti infrastruktūros atkūrimas po karo, regioninis branduolinio kuro ciklo bendradarbiavimas ar energetikos modernizavimo programos. Tokie projektai ne tik demonstruoja įsipareigojimą, bet ir sukuria ekonominius bei politinius interesus, skatinančius susitarimo išlaikymą.
Pavyzdžiui, JCPOA apėmė civilinį branduolinį bendradarbiavimą su Kinija, Rusija ir Jungtine Karalyste modernizuojant reaktorius. Šie projektai tęsėsi net ir po JAV pasitraukimo, nes buvo sukurta reali, apčiuopiama investicinė struktūra, kurios atsisakymas buvo brangus.
Tokio pobūdžio infrastruktūros kūrimas reikalauja laiko ir sąmoningų pastangų – greitų sprendimų čia nėra. Tačiau tai vienintelis būdas įtikinti Irano derybininkus, kad šį kartą susitarimas bus tvarus.
VIENA IŠEITIS
Kad būtų pasiektas susitarimas, Vašingtonas turi derinti spaudimą su realiomis paskatomis, įskaitant aiškiai suformuluotą viziją, ką galutinis susitarimas suteiktų Iranui, Jungtinėms Valstijoms ir visam pasauliui. JCPOA preambulėje buvo numatyta Irano santykių su kitomis valstybėmis transformacija, tačiau ši vizija taip ir nebuvo iki galo įgyvendinta.
Būsimas susitarimas turi žengti toliau – apibrėžti ne tik branduolinius apribojimus, kuriuos Iranas sutiktų priimti, bet ir politinius bei ekonominius santykius, kuriuos jis įgytų mainais. Tai turi būti padaryta pakankamai konkrečiai, kad būtų užtikrinta vidaus parama visose pusėse.
Tiesa, nepasitikėjimas ir vidaus politinė dinamika tiek Vašingtone, tiek Teherane apsunkino pareigūnų galimybes ieškoti kompromisų. Institucinės struktūros, kurios anksčiau sudarė daugiašalio bendradarbiavimo pagrindą – pavyzdžiui, JT Saugumo Tarybos rezoliucija, įtvirtinusi JCPOA, Tarptautinės atominės energijos agentūros išplėstinė patikros sistema Irane ir daugiašalis formatas, palaikęs bendradarbiavimą su Teheranu – yra susilpnėjusios. Šiame kontekste rasti tvarų diplomatinį Irano branduolinės programos sprendimą bus sudėtinga.
Tačiau tai nėra neįmanoma. Žinios, kaip sudaryti veiksmingus susitarimus, vis dar egzistuoja vyriausybėse, tarptautinėse organizacijose ir platesnėje branduolinio neplatinimo bendruomenėje. Šios žinios yra strateginis išteklius. Vyriausybės, besirengiančios naujam derybų raundui, turėtų juo pasinaudoti jau dabar – kurdamos struktūras ir derybų seką, galinčias padėti pasiekti susitarimą.
Diplomatijos su Iranu siekis niekada nebuvo nuolaida Teheranui. Tai buvo tarptautinės bendruomenės pasirinkimas, grindžiamas siekiu išvengti blogesnės alternatyvos. Šio sprendimo logiką patvirtino šis pražūtingas karas, ir ji turėtų paskatinti šiandienos politikos formuotojus nekartoti praeities klaidų.
Atsirado nauja galimybė diplomatijai. Klausimas – ar pasaulis prie derybų stalo sugrįš pasimokęs.
foreignaffairs.com
