Globalistų kliedesys. Kodėl Amerika turi sukurti naują „operacinę sistemą“

Galios perskirstymas niekada nebūna lengvas. Šiuo metu pagrindinė takoskyra brėžiama ne tarp konkuruojančių valstybių, o tarp skirtingų požiūrių į tarptautinę tvarką.

Nadia Schadlow

Tai galima vadinti dviejų „operacinių sistemų“ susidūrimu. Vienas požiūris teigia, kad svarbiausius šiandienos iššūkius įmanoma spręsti tik pasitelkiant globalias ir viršnacionalines institucijas bei daugiašales taisykles. Kitas tvirtina, jog nacionalinė valstybė išlieka teisėtos valdžios ir veiksmingo veikimo pagrindu, o galutiniai rezultatai priklauso nuo atskirų valstybių sprendimų, gebėjimų ir atskaitomybės.

Didžiąją dalį laikotarpio po Šaltojo karo tarptautiniame mąstyme dominavo tai, ką galima pavadinti „globaliuoju požiūriu“. Vyriausybės, tarptautinės organizacijos ir nevyriausybiniai veikėjai laikėsi prielaidos, kad saugumo grėsmės, ekonominiai sukrėtimai, migracija, pandemijos ir klimato kaita reikalauja globalių sprendimų.

Sovietų Sąjungos žlugimas ir Kinijos įstojimas į Pasaulio prekybos organizaciją paspartino ekonominę globalizaciją bei sustiprino JAV ir kitų šalių lyderių įsitikinimą, kad pasaulinės institucijos yra tinkamiausias būdas valdyti sudėtingumą ir išsaugoti taiką. Dešimtmečius šios institucijos, kartu su jas palaikiusiomis vyriausybėmis ir nevyriausybinėmis organizacijomis, propagavo bendrą įsitikinimą: tik globalios struktūros gali išspręsti esmines amžiaus problemas.

Vis dėlto šio globalaus modelio rezultatai geriausiu atveju buvo nevienareikšmiai. Nepaisant dešimtmečius trukusių derybų, pasaulinės šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijos toliau augo, o nė viena didžioji ekonomika nepasiekė 2015 m. Paryžiaus klimato susitarime nustatytų tikslų. Rekordinis skaičius žmonių buvo priversti palikti namus, migracija destabilizavo daugelio šalių vidaus politiką, o ginkluotų konfliktų skaičius ir jų trukmė tapo didžiausi nuo Šaltojo karo pabaigos. COVID-19 pandemija atskleidė pasaulinio sveikatos valdymo silpnybes, o pažanga siekiant Jungtinių Tautų darnaus vystymosi tikslų gerokai atsiliko nuo užsibrėžtų ambicijų.

Tuo pat metu Kinija sparčiai stiprėjo šioje pasaulinėje tvarkoje, kaupė ekonominę, technologinę ir karinę galią bei selektyviai naudojosi tarptautinėmis taisyklėmis ir susitarimais. Šiandien ji kelia rimčiausią strateginį iššūkį Jungtinėms Valstijoms nuo Šaltojo karo pabaigos, paneigdama prielaidą, kad gilesnė integracija ir daugiašalis įsitraukimas savaime sukurs bendradarbiaujančią ir stabilesnę tarptautinę sistemą.

Užuot kritiškai įvertinę, kodėl dešimtmečius trukusios globalios pastangos davė ribotus rezultatus, daugelis lyderių laikosi ankstesnių pozicijų. Dabartinis JT generalinis sekretorius António Guterresas ne kartą apgailestavo, kad daugiašališkumas yra „apšaudomas“, ir perspėjo, jog kelias į priekį įmanomas tik per „kolektyvinius, sveiko proto veiksmus bendrojo gėrio labui“. Tačiau toks požiūris palieka beveik neaptartą galimybę, kad problema gali slypėti paties globalaus modelio ribotume.

2010-aisiais į paviršių iškilo ilgai brendusios abejonės dėl po Šaltojo karo susiformavusios pasaulinės tvarkos. 2016 m. Jungtinės Karalystės sprendimas išstoti iš Europos Sąjungos, taip pat augantis nepasitenkinimas viršnacionalinėmis institucijomis Europoje ir kitur pradėjo griauti daugelį prielaidų, formavusių Vakarų valstybių politiką po 1991 m. JAV prezidentas Donaldas Trumpas šį procesą paspartino pradėjęs eiti pareigas 2017 m., tačiau jis jo nepradėjo.

Per savo antrąją kadenciją D. Trumpas 2025 m. rugsėjį, kreipdamasis į Jungtines Tautas, pareiškė, kad nepaisant organizacijos „milžiniško potencialo“, ji „nepriartėja prie šio potencialo realizavimo“. 2025 m. JAV nacionalinio saugumo strategijoje teigiama, kad „pagrindinis pasaulio politinis vienetas yra ir išliks nacionalinė valstybė“.

D. Trumpo pasitraukimas iš daugelio tarptautinių organizacijų, raginimas steigti „Taikos tarybą“, apeinančią JT Saugumo Tarybą, tarptautinės pagalbos mažinimas bei iššūkiai nusistovėjusiai prekybos ir imigracijos politikai buvo plačiai kritikuojami. Tačiau šie veiksmai atspindi platesnį skepticizmą globalaus daugiašališkumo atžvilgiu. Jo aiškus prioritetas tokiose šalyse kaip Iranas ar Venesuela – veikti remiantis nacionaliniais interesais ir kolektyvine gynyba, nesiremiant pasaulinėmis institucijomis kaip pirmine atrama.

Tačiau po D. Trumpo teatrališkumu slypi nuoseklus teiginys: tik valstybės sukuria problemas (jų pramonė teršia), patiria tas problemas (kenčia jų piliečiai) ir turi priemonių joms spręsti (per pajamas, infrastruktūrą ir viešąsias paslaugas). Tik valstybės, siekiančios savo interesų, nepaisydamos galimų pasekmių vadinamajai tarptautinei tvarkai ar nusistovėjusioms normoms, gali išspręsti problemas, kurių pasaulinės institucijos ir procesai iki šiol nepajėgė įveikti.

Globalusis rėmas veikia panašiai kaip pasyvusis balsas anglų kalboje: jis patogiai atitraukia atsakomybę nuo konkrečių veikėjų ir užgožia tikrąsias priežastis. Be to, jis sukuria sudėtingus organizacinius mechanizmus, kurie trukdo realiai pažangai. Net globalaus požiūrio šalininkai pripažįsta, kad tarptautinės derybos dažnai įpainioja pareigūnus į tankų susitikimų, procedūrų ir taisyklių tinklą. Šie sudėtingumo sluoksniai lėtina veiksmus arba visiškai juos paralyžiuoja.

Nesutarimai dėl šių konkuruojančių veikimo modelių turi realių pasekmių. Jie silpnina aljansus, apsunkina partnerystes ir skatina kaltinimus izoliacionizmu, o pažeidžiamiausi pasaulio gyventojai dėl to nepatiria jokios naudos. Kvestionuodamas neveiksmingas pasaulines sistemas, į valstybę orientuotas požiūris galėtų paskatinti apčiuopiamus pokyčius ir sugrąžinti valstybes į praktinių sprendimų centrą.

PASAULINĖS EKONOMIKOS AUGIMAS

Jungtinės Amerikos Valstijos formavo ir pačios buvo formuojamos XX amžiuje kilusios pasaulinės tvarkos. Pirmojo pasaulinio karo siaubas, kai pramoninis konfliktas nusinešė apie 20 milijonų gyvybių, smarkiai pakirto tikėjimą nacionaline valstybe kaip patikimu tarptautinės tvarkos pagrindu. Iškart po karo atsiradusi Tautų Sąjunga tapo pirmuoju dideliu viršnacionaliniu kolektyvinio saugumo eksperimentu.

JAV prezidentas Woodrow Wilsonas ją apibūdino kaip „galios bendruomenę“, teigdamas, kad valstybės turi suteikti veiksmų laisvę bendrai tarybai, jei nori išsaugoti taiką. Rašytojas H. G. Wellsas žengė dar toliau, tvirtindamas, kad neįmanoma sušvelninti pasaulį temdančių blogybių, jei civilizuotos tautos nebus įsipareigojusios bendram įstatymui ir bendrai pasaulio politikai.

Vis dėlto Tautų Sąjunga nesugebėjo užkirsti kelio Antrojo pasaulinio karo katastrofai, ir abejotina, ar jai būtų pavykę net Jungtinėms Valstijoms tapus nare. Po Antrojo pasaulinio karo valstybės vėl siekė sukurti tvarią taikos sistemą. Jungtinės Valstijos tapo pagrindine pokario tarptautinės sistemos architekte, pasitelkdamos neprilygstamą ekonominę ir karinę galią naujoms globalioms institucijoms kurti. Jos inicijavo Jungtinių Tautų, Tarptautinio valiutos fondo ir Bendrojo susitarimo dėl muitų tarifų ir prekybos įkūrimą – pastarasis beveik penkis dešimtmečius reguliavo pasaulinę prekybą iki Pasaulio prekybos organizacijos atsiradimo.

Laikui bėgant valstybės narės atsisakė dalies savo suvereniteto: suteikė JT Saugumo Tarybai įgaliojimus apibrėžti grėsmes taikai, įgaliojo PPO spręsti prekybos ginčus ir leisti taikyti atsakomuosius muitus, o TVF – skolinti reikšmingas sumas šalims, susiduriančioms su mokėjimų balanso problemomis. Mainais jos tikėjosi stabilesnės tarptautinės aplinkos. Valstybių valdžią pradėjo riboti ne tik nacionalinės konstitucijos, bet ir tarptautinė teisė bei institucijų nustatytos taisyklės.

Europoje, kur nacionalizmas pakurstė kai kuriuos niokojančius XX amžiaus konfliktus, stiprėjo siekis ieškoti alternatyvų tradicinei nacionalinės valstybės galiai. 1957 m. įkurta Europos ekonominė bendrija, vėliau išsiplėtusi į Europos Sąjungą, rėmėsi įsitikinimu, kad ekonominė tarpusavio priklausomybė gali sutramdyti konfliktus. Europos lyderiai tikino, jog gilinant integraciją ir ribojant nacionalinį suverenitetą, karas taps ne tik nepageidaujamas, bet ir praktiškai neįmanomas.

Atsidavimas globaliam procesui pamažu pakeitė dėmesį rezultatams

Ilgainiui tarptautinės ir viršnacionalinės pastangos peržengti nacionalinės valstybės ribas įsitvirtino, o institucijos nuosekliai plėtė savo įgaliojimus. Jungtinės Tautos išsiplėtė iki dešimčių fondų, programų ir specializuotų agentūrų. TVF nuo siauro dėmesio mokėjimų balanso paramai perėjo prie platesnio vaidmens makroekonominės priežiūros, krizinio finansavimo ir struktūrinių reformų srityse. PPO tapo išplėstiniu režimu, reglamentuojančiu ne tik prekybą prekėmis, bet ir paslaugas, intelektinę nuosavybę bei ginčų sprendimą.

Tuo pat metu daugelis šių institucijų tapo mažiau atskaitingos valstybėms narėms. Donorės dažnai nusivilia, kad JT plėtros agentūros veikia tarsi nepriklausomos nuo jas finansuojančių vyriausybių, net kai šios reikalauja audito dėl lėšų panaudojimo. Valstybės turi ribotą kontrolę Pasaulio banko atžvilgiu. Plečiantis personalui, biudžetams ir įgaliojimams, institucijos vis labiau transformavosi iš valstybių instrumentų į organizacijas su savarankiškomis darbotvarkėmis.

Sovietų Sąjungos žlugimas ir Šaltojo karo pabaiga sustiprino įsitikinimą, kad formuojasi nauja tarptautinė bendruomenė, o Jungtinių Valstijų, kaip vienintelės supervalstybės, dominavimas leis įtvirtinti kolektyvinio saugumo sistemą ir plėsti demokratinės taikos erdvę.

Po Berlyno sienos griūties JAV prezidentas George’as H. W. Bushas sveikino naujos eros pradžią. Vėliau, Jungtinėms Tautoms pasmerkus Irako vadovo Saddamo Huseino invaziją į Kuveitą 1990 m., jis teigė, kad atsirado galimybė įgyvendinti ilgai puoselėtą pažadą – sukurti naują pasaulio tvarką, kurioje agresija sulauks kolektyvinio pasipriešinimo, o žiaurumas neliks nenubaustas.

Kinijos įstojimas į Pasaulio prekybos organizaciją 2001 m. rėmėsi panašiomis prielaidomis. JAV ir Europos politikos formuotojai manė, kad Kinijos integracija į pasaulines rinkas ir institucijas paskatins šalies ekonomikos liberalizavimą, supažindins Pekiną su tarptautinėmis taisyklėmis bei normomis ir palaipsniui sušvelnins jo strategines ambicijas. Kinijai tampant turtingesnei ir tvirčiau įsitvirtinant pasaulio ekonomikoje, daugelis tikėjosi, kad ji taps atsakinga liberalios tarptautinės tvarkos dalyve. Taip neįvyko: Kinija pasinaudojo prieiga prie pasaulinės ekonomikos tam, kad sustiprėtų ir mestų iššūkį pačiai šiai tvarkai.

Šį globalų mąstymą stiprino ir tarptautinių korporacijų, vis dažniau laikomų pasauliniais veikėjais, iškilimas. Nors formaliai joms taikomi nacionaliniai įstatymai, jų mastas ir veiklos aprėptis dažnai leidžia daryti įtaką valstybių elgesiui.

Technologijų bendrovės formuoja sprendimus dėl apmokestinimo, privatumo ir patekimo į rinką reguliavimo; energetikos įmonės tiesiogiai derasi su vyriausybėmis dėl investicijų, sankcijų ir klimato politikos; finansų institucijos, kurių valdomas turtas neretai viršija daugelio šalių BVP, daro įtaką kapitalo paskirstymui ir glaudžiai bendradarbiauja su reguliuotojais bei centriniais bankais.

Tuo pat metu stiprėjo ir pasaulinis grupinis mąstymas. Buvęs JT generalinis sekretorius Kofi Annanas išpopuliarino „problemų be pasų“ idėją, teigdamas, kad daugelis iššūkių yra pernelyg išsklaidyti, kad atskiros valstybės galėtų juos spręsti savarankiškai. 2000 m. JT Tūkstantmečio deklaracijoje badas, skurdas, konfliktai ir socialinė neteisybė buvo įvardyti kaip pasaulinės problemos.

Nors šiandien JT pripažįsta, kad daugelis tikslų nebus pasiekti, organizacija iš esmės vengia svarstyti, ar pradiniai užmojai buvo realistiški. Pastaruoju metu ji taip pat skatina pasaulinį požiūrį į dirbtinio intelekto rizikos valdymą.

Globalus mąstymas persmelkė didelę dalį pilietinės visuomenės ir viešųjų komentarų. Aštuntajame dešimtmetyje šalia oficialių institucijų susiformavo neformalus pasaulinio valdymo judėjimas, teigęs, kad tarpusavio priklausomybė reikalauja stipresnio daugiašalio bendradarbiavimo ar net „bendro valdymo“.

Iki 1990-ųjų šios idėjos tapo beveik neginčijamomis. Įtakingi komentatoriai, tokie kaip Thomas Friedmanas, šlovino globalizaciją kaip dominuojančią jėgą, formuojančią tiek vidaus politiką, tiek užsienio santykius, o tūkstančiai nevyriausybinių organizacijų įgijo oficialų konsultacinį statusą prie JT, taip įtraukdamos nevalstybinius veikėjus į pasaulinių institucijų veiklą.

Pasaulinė paradigma atsispindėjo ir daugelyje JAV bei Europos iniciatyvų. Bideno administracijos programa „Build Back Better World“ buvo grindžiama „vieninga pasaulinės infrastruktūros plėtros vizija“. Europos Sąjungos projektas „Global Gateway“ siekia spręsti „aktualiausius pasaulinius iššūkius“, įskaitant klimato kaitą, pandemijas ir pasaulinių tiekimo grandinių saugumą. Po Šaltojo karo susiformavo galinga pasaulinė architektūra, apibrėžusi tarptautinę tvarką. Tačiau ši tvarka pasirodė esanti ir trapi, ir pernelyg ambicinga.

PASAULINĖS RIBOS

Praėjus daugiau nei 75 metams nuo pokarinio postūmio į globalų požiūrį, optimizmas, kuris ilgą laiką palaikė šias institucijas, užleido vietą blaivesniam vertinimui. Pasaulinio valdymo architektūra išsiplėtė, tačiau pats valdymas netapo veiksmingesnis. Buvo tikimasi, kad pasaulinė tvarka sukurs kolektyvinę galią – valstybės, veikdamos kartu, galės nuveikti daugiau ir efektyviau panaudoti išteklius. Praktikoje tai dažnai reiškė papildomus biurokratijos sluoksnius, kurie nukreipė išteklius nuo realaus problemų sprendimo. Atsidavimas procesui pakeitė dėmesį rezultatams.

Klimato kaitos klausimas jau daugiau nei tris dešimtmečius pirmiausia sprendžiamas per JT globojamas pasaulines, daugiašales sistemas. Nepaisant nuolatinių perspėjimų apie egzistencinę grėsmę, 2025 m. pasaulinis anglies dioksido išmetimas pasiekė rekordinį lygį. Visos G-20 valstybės nepasiekė 2015 m. Paryžiaus susitarime numatyto tikslo iki šio amžiaus pabaigos apriboti visuotinį atšilimą iki mažiau nei dviejų laipsnių Celsijaus. Tai rodo, kad dabartinis visuotinis požiūris į emisijų mažinimą neduoda laukiamų rezultatų.

Žmogaus teisių srityje daugiašalis atsakas taip pat pernelyg dažnai pasirodė neveiksmingas ar net priešingas siekiamiems tikslams. Tarptautinių institucijų, ypač JT, polinkis laikyti autoritarinius režimus teisėtais partneriais dažnai apsaugojo juos nuo realios atsakomybės.

Ši problema ypač akivaizdi JT Žmogaus teisių taryboje, kurią ne kartą yra paveikę kai kurie didžiausi žmogaus teisių pažeidėjai. Kol Taryba priima rezoliucijas ir organizuoja dialogus, Iranas toliau be rimtų pasekmių žudo ir įkalina civilius, o Kinija taiko plataus masto uigūrų musulmonų sulaikymo ir sekimo praktiką. Daugiašaliai žmogaus teisių mechanizmai dažnai veikė kaip apsauginis skydas pažeidėjams, o ne kaip jų veiksmų ribojimo priemonė.

Vystymosi politikoje vis ambicingesnės, tačiau abstrakčios tarptautinių institucijų darbotvarkės dažnai ignoruoja konkrečias socialines ir ekonomines sąlygas, lemiančias, ar pagalba iš tikrųjų bus veiksminga. Nepaisant didžiulių valstybių pajėgumų ir vietos aplinkybių skirtumų, tokios iniciatyvos kaip JT darnaus vystymosi tikslai grindžiamos prielaida, kad „visos šalys ir visos suinteresuotosios šalys“ gali pasiekti plačius tikslus – nuo AIDS epidemijos pabaigos iki ekstremalaus skurdo panaikinimo iki 2030 m.

Tačiau šimtai milijonų žmonių vis dar neturi patikimos prieigos prie elektros energijos, maisto stygius didėja, o vandens trūkumas daugelyje regionų išlieka opi problema. Nors JT pabrėžia pasaulinį skurdo mažėjimą 1990–2015 m., ji taip pat pripažįsta, kad didelė dalis gyventojų ir po 2030 m. liks skurde.

Pasaulio bankas konstatuoja, kad pažanga skurdo mažinimo srityje sustojo ir kad dabartiniais tempais prireiktų daugiau nei šimtmečio, kol visi pasiektų net kuklią – maždaug šešių dolerių per dieną – pajamų ribą. Neaišku, kodėl pakartotinis įsipareigojimas tiems patiems procesams – papildomi viršūnių susitikimai ar intensyvesnis tarptautinis koordinavimas – turėtų duoti kitokių rezultatų.

Globalių institucijų trūkumų ištaisymas galiausiai priklauso nuo nacionalinių valstybių

Po Šaltojo karo vyravo įsitikinimas, kad laisvoji prekyba sumažins pasaulinį skurdą. Buvo manoma, jog liberali prekyba pakels visas ekonomikas, o PPO, kaip viršnacionalinė taisyklių nustatytoja, užtikrins nuolat augančią gerovę. Tačiau praktikoje PPO susidūrė su sunkumais užtikrinant tikrai laisvą prekybą.

Nuolatiniai iškraipymai – Kinijos subsidijos ir nesąžininga prekybos praktika, taip pat ES bendra žemės ūkio politika, sauganti Europos gamintojus subsidijomis ir kainų palaikymu – rodo, kad organizacija nepajėgia pažaboti įsišaknijusio protekcionizmo. Šias problemas dar labiau apsunkina PPO nesugebėjimas aiškiai atskirti valstybinių ir privačių įmonių, o tai ypač akivaizdu su Kinija susijusiuose ginčuose, kur riba tarp valstybės ir rinkos lieka neaiški.

Globalių institucijų trūkumų ištaisymas yra nacionalinė valstybė

Migracija tapo ryškiu pasaulinio ir nacionalinio požiūrio susidūrimo tašku. Vis daugiau migrantų siekia patekti į valstybes kaip prieglobsčio prašytojai, nors jų motyvai dažnai yra pirmiausia ekonominiai. Ši tendencija perkrovė prieglobsčio sistemas ir destabilizavo daugelio priimančiųjų šalių vidaus politiką.

Tačiau užuot aiškinęsi, ar sistema veikia taip, kaip buvo numatyta, jos gynėjai ragina didinti JT vyriausiojo pabėgėlių reikalų komisaro biuro finansavimą, taip dar labiau stiprindami modelį, kuris plečia humanitarinį administravimą, bet nesprendžia pagrindinių migracijos priežasčių.

Ginklų neplatinimo ir tiesioginių grėsmių Jungtinėms Valstijoms bei jų sąjungininkėms srityje globalūs metodai taip pat dažnai pasirodė nepakankami. Dešimtmečius JT, kitos daugiašalės institucijos ir ad hoc koalicijos rėmėsi diplomatija, inspekcijomis ir ekonominiu spaudimu, siekdamos suvaržyti tokių valstybių kaip Iranas ir Šiaurės Korėja branduolines ambicijas. Abiem atvejais susitarimai ir JT rezoliucijos tam tikrais laikotarpiais sulėtino programų plėtrą, tačiau nesustabdė jų ilgalaikės pažangos.

Irane Bendras visapusiškas veiksmų planas laikinai apribojo kai kuriuos branduolinės programos elementus, tačiau neišardė sodrinimo pajėgumų ar infrastruktūros, leidžiančios ateityje atnaujinti pažangą.

Šiaurės Korėjoje paeiliui sudaromi susitarimai, derybos ir sankcijos nesutrukdė Pchenjanui tęsti branduolinių ir balistinių raketų programų, kurios leido peržengti branduolinį slenkstį. Abiem atvejais režimai pasinaudojo derybomis siekdami laimėti laiko, palengvinimų ar tarptautinio legitimumo, tuo pat metu plėsdami savo pajėgumus.

Reikšmingas Irano branduolinės programos trajektorijos sutrikdymas įvyko tik dėl tiesioginių JAV ir Izraelio karinių veiksmų – priemonių, kurios sulaukė tarptautinio pasmerkimo. Tuo tarpu analogiškų veiksmų prieš Šiaurės Korėją nebuvimas leido jai tapti de facto branduolinį ginklą turinčia valstybe. Šie pavyzdžiai rodo, kad daugiašalio sutarimo ir visuotinio pritarimo siekis neužkirto kelio platinimui ir dažnai suteikė procesui pirmenybę rezultatų sąskaita.

Šiose ir kitose srityse daugelis lyderių, susidūrę su šiandienos tarpusavyje susijusiomis krizėmis, pateikia tą pačią diagnozę: per mažai pasaulinio bendradarbiavimo. Užuot svarstę alternatyvius metodus, globalios sistemos šalininkai tvirtina, kad sprendimas yra stiprinti esamas institucijas – suteikti joms daugiau įgaliojimų, finansavimo ir politinės paramos.

Ekonominės politikos srityje, pavyzdžiui, 2023 m. TVF ataskaitoje įspėjama, kad geoekonominis susiskaidymas kenkia bendriems tikslams, ir teigiama, jog pasitikėjimui atkurti būtinas „tvirtas pasaulinis finansinio saugumo tinklas“, kurio centre būtų gerai finansuojamas TVF.

Tačiau tokia logika sutapatina koordinavimą su institucine centralizacija, ignoruodama centralizuotos valdžios ribas. Panašus refleksas pasireiškia ir saugumo srityje, neretai JAV interesų sąskaita.

Daugėjant konfliktų, raginimai atgaivinti kolektyvinį saugumą dažniausiai reiškia siekį stiprinti JT Saugumo Tarybą, nepaisant dešimtmečius trunkančio paralyžiaus dėl politizuoto veto naudojimo ir didžiųjų valstybių konkurencijos.

Nuo Sirijos iki Ukrainos ir Gazos Ruožo JT aklavietė neatgrasė agresijos ir neapsaugojo JAV sąjungininkų, todėl Vašingtonui teko remtis ad hoc koalicijomis ar vienašališkais veiksmais. Vis dėlto daugelis politikos formuotojų tvirtina, kad pasaulinius saugumo mechanizmus reikia ne permąstyti, o tiesiog dar labiau įgalinti.

Panašus modelis matomas ir klimato politikoje. Nepasiekti tikslai skatina raginimus prisiimti dar ambicingesnius įsipareigojimus ir didinti finansavimą, o ne rimtai įvertinti, ar konsensusu grindžiamos sistemos gali būti veiksmingos esant skirtingiems nacionaliniams prioritetams. Tas pats pasakytina apie pasaulinę sveikatos politiką: COVID-19 pandemijos išryškintos nesėkmės paskatino reikalavimus stiprinti Pasaulio sveikatos organizaciją, nors būtent centralizuotų procesų veiksmingumas didelės krizės metu buvo pagrįstai kvestionuojamas.

Šie pavyzdžiai atskleidžia platesnę tendenciją: kai globalios sistemos neveikia, jų šalininkai retai siūlo keisti kryptį. Tačiau praktikoje bendradarbiavimas dažnai būdavo sėkmingesnis per regioninius susitarimus, dvišalius susitarimus ar politiką, pritaikytą konkrečių valstybių pajėgumams. Klausimas nėra, ar bendradarbiavimas reikalingas – be abejonės, jis reikalingas. Esminis klausimas – ar nuolatinis tų pačių globalių modelių stiprinimas iš tiesų saugo gyvybinius interesus, ar tik palaiko procesą, klaidingai laikomą pažanga.

KIETASIS KŪNAS

Verta išbandyti naują „operacinę sistemą“. Globalių institucijų trūkumų ištaisymas reiškia ne didesnę pagarbą joms, o grįžimą prie pagrindų – nacionalinės valstybės. Į valstybę orientuotas požiūris pripažįsta, kad būtent valstybės, o ne pasaulinės institucijos yra tiesiogiai atskaitingos savo piliečiams. Demokratinėse šalyse vyriausybės patiria politines pasekmes, kai joms nepavyksta; ši atskaitomybės grandinė silpnėja, kai sprendimų galia perduodama tarptautinėms organizacijoms.

Valstybės taip pat turi realius instrumentus problemoms spręsti. Pasaulinės organizacijos gali rengti diskusijas ir priimti rezoliucijas, tačiau finansavimo, reguliavimo ir jėgos panaudojimo galia priklauso suverenioms vyriausybėms. Todėl į valstybę orientuotas požiūris pirmiausia stiprina atskaitomybę ir veiksmingumą.

Veiksmingiausias bendradarbiavimas kyla iš norinčiųjų koalicijų, o ne iš sistemų, kuriose autoritetas išsklaidomas daugiašaliuose forumuose su nesuderinamais interesais. Kolektyviniai veiksmai veikia tada, kai dalyvaujančios valstybės sutaria dėl tikslų ir priemonių.

Reikalavimas įtraukti sprendimų priėmimo procese veikėjus, turinčius prieštaringus tikslus, dažnai lemia paralyžių, o ne pažangą. Į valstybę orientuotas požiūris pripažįsta, kad bendradarbiavimas negali būti preziumuojamas, ypač su konkurentais ar priešininkais, ir kad platūs, bendru sutarimu grindžiami susitarimai retai duoda reikšmingų rezultatų.

Vietoj to pirmenybė teikiama praktiniam sąjungininkų ir partnerių bendradarbiavimui – dalijantis žvalgybos informacija, koordinuojant politiką ir stiprinant bendrus pajėgumus, pagrįstus realia galia, suderinamomis politinėmis sistemomis ir sutampančiais nacionaliniais interesais.

Į valstybę orientuotas požiūris taip pat pripažįsta, kad laikas yra lemiamas sėkmės veiksnys bet kurioje politikos srityje. Kai valstybės įstringa užsitęsusiose daugiašalėse derybose, laikas tampa našta – veiksmai atidedami, o problemos gilėja. Pasauliniai procesai juda lėtai, jei apskritai juda. Nacionaliniai sprendimai suteikia daugiau galimybių veikti greitai, lanksčiai ir orientuotis į rezultatą.

Globalus planavimas dažnai kuria ambicingus tikslus be veiksmingų įgyvendinimo mechanizmų

Valstybių veiksmai daugelyje sričių galėtų būti veiksmingesni nei pasaulinių organizacijų iniciatyvos. Klimato politikoje į valstybę orientuotas požiūris leistų geriau suderinti klimato tikslus su energetinio saugumo, ekonomikos augimo ir technologinės plėtros poreikiais. Naujos energetikos galimybės – geoterminė energija, branduolinė skilimo ir sintezės technologija – subręs tik tada, kai nacionalinės vyriausybės sukurs atitinkamas reguliavimo sistemas, skirs finansavimą, plėtos infrastruktūrą ir prisiims ilgalaikius politinius įsipareigojimus.

Energetikos pertvarka skirtingose pasaulio dalyse vyks nevienodais tempais ir skirtingais modeliais, kuriuos formuos konkrečios vyriausybės. Praktikoje tai reiškia pripažinti, kur iš tikrųjų slypi atsakomybė, autoritetas ir gebėjimai.

Prekybos srityje valstybės turėtų formuoti tarptautinį režimą savo veiksmais, o ne paklusnumu daugiašalėms organizacijoms. Skirtingų ekonominių sistemų pasaulyje dvišaliai ir regioniniai susitarimai siūlo praktiškesnį būdą suderinti prekybos valdymą su strateginiais interesais nei universalūs mechanizmai, tokie kaip PPO.

Skirtingai nei daugiašalės sistemos, reikalaujančios dešimčių šalių sutarimo – dažnai tarp nesuderinamų ekonominių modelių – tokie susitarimai leidžia panašioms valstybėms nustatyti taisykles, kurios realiai bus įgyvendinamos ir vykdomos. Prekybos integracija tarp instituciškai suderinamų partnerių turi daugiau galimybių būti veiksminga nei universalūs režimai, siekiantys vienodų taisyklių iš esmės skirtingoms sistemoms. Vis labiau susiskaldžiusioje pasaulio ekonomikoje tai siūlo realistišką kelią: bendradarbiavimą tarp norinčių, pajėgių ir patikimų partnerių, o ne mažiausio bendro vardiklio taisykles, kurios nepajėgia pažaboti iškraipančių praktikų.

Pasaulinės sveikatos srityje viena sėkmingiausių JAV iniciatyvų buvo 2003 m. pradėtas Prezidento skubios pagalbos nuo AIDS planas. Jungtinių Valstijų sukurta ir vadovaujama, į valstybę orientuota programa finansavo šimtus tikslinių intervencijų, kurios smarkiai sumažino mirtingumą ir ŽIV/AIDS infekcijų skaičių, ypač Afrikoje.

Ši patirtis parodė, kad duomenimis pagrįsta, aiškios nacionalinės lyderystės ir atskaitomybės principais grindžiama pagalba gali būti itin veiksminga. Vėliau Obamos administracijos Pasaulinė sveikatos saugumo darbotvarkė pabrėžė konkrečius valstybių įsipareigojimus stiprinti nacionalinius visuomenės sveikatos pajėgumus, o ne kurti naujas pasaulines taisykles.

Jos prielaida buvo aiški: tik stiprios ir pajėgios valstybės institucijos gali veiksmingai reaguoti į pandemijas. Šis modelis iš esmės papildė, o ne pakeitė PSO vadovaujamas sistemas, kuriose nustatomi įsipareigojimai, tačiau realūs ilgalaikiai patobulinimai priklauso nuo nacionalinių pastangų.

Gynybos srityje NATO yra geras į valstybę orientuoto požiūrio pavyzdys. Nors Šiaurės Atlanto sutarties 5 straipsnis įpareigoja sąjungininkes kolektyvinei gynybai, jis sąmoningai išsaugo nacionalinį suverenitetą: kiekviena valstybė išlaiko savo pajėgų kontrolę ir teisę spręsti, kaip ir kada jos bus panaudotos.

Aljansas nepakeičia nacionalinių kariuomenių – jis remiasi jomis. Atgrasymas kyla iš valstybių pajėgumų: nacionalinių pajėgų kokybės, pasirengimo ir patikimumo kartu su politine valia. Bendra gynybos struktūra veikia todėl, kad suderina nacionalinius pajėgumus su bendru strateginiu tikslu.

Be formalių aljansų, mažesnės, tikslui pritaikytos koalicijos dažnai pasirodė veiksmingesnės už universalias sistemas kovojant su konkrečiomis grėsmėmis. Tai apima JAV, Jungtinės Karalystės ir Australijos AUKUS susitarimą, skirtą atgrasyti Kiniją Indijos ir Ramiojo vandenyno regione, taip pat dvišalį Japonijos ir JAV bendradarbiavimą.

Šie susitarimai veikia todėl, kad juos remia ir jiems vadovauja Jungtinės Valstijos. Pavyzdžiui, JAV parama buvo esminė siekiant užkirsti kelią visiškam Ukrainos užkariavimui Rusijos invazijos metu. Nuo invazijos neatgrasė nei pasaulinės institucijos, nei abstrakčios normos; ją ribojo NATO ginklų tiekimas ir nuosekli karinė parama Kyjivui.

Pasauliniai forumai pasmerkė agresiją, tačiau būtent materialinė NATO galia, koordinavimas ir patikimumas apribojo karo plitimą ir padidino tolesnės eskalacijos kainą. Panašiai ir teritorinis „Islamo valstybės“ (ISIS) pralaimėjimas Sirijoje bei Irake 2019 m. buvo pasiektas ne per JT procedūras, o per JAV vadovaujamą norinčiųjų koaliciją, kuri derino žvalgybos dalijimąsi, tikslinę karinę jėgą ir partnerių pajėgumų stiprinimą.

Šiais atvejais saugumo rezultatus lėmė ne pasaulinės institucijos, o pajėgių valstybių koalicijos, veikiančios ryžtingai ir turinčios sutampančius interesus.

Panaši logika taikytina ir kovai su ginklų platinimu. Platinimo saugumo iniciatyva, savanoriškas mechanizmas, kurį 2003 m. pradėjo George’o W. Busho administracija, nebuvo nei sutartis, nei viršnacionalinė institucija.

Tai buvo praktinė sistema, skirta stiprinti nacionalines teisines priemones, dalytis žvalgybos informacija ir sulaikyti neteisėtas ginklų – įskaitant branduolines medžiagas ir raketų komponentus – siuntas. Ji rėmėsi koordinuotais nacionaliniais veiksmais, o ne centralizuotu tarptautiniu autoritetu. Toks lankstumas leido iniciatyvai prisitaikyti skirtinguose regionuose – nuo Viduržemio jūros iki Ramiojo vandenyno – ir išlikti veiksmingai kintant platinimo maršrutams bei metodams.

Vis daugiau tyrimų rodo, kad tarptautinės pastangos remti skurdesnes ekonomikas negali kompensuoti ribotų valstybės pajėgumų ar netinkamų vidaus politikos sprendimų. Ekonomistai, tokie kaip Williamas Easterly ir Davidas Dollaras, jau seniai pabrėžia, kad būtent nacionalinės ekonominės politikos skirtumai daugiausia paaiškina augimo rezultatų skirtumus, ypač tarp Afrikos šalių, ir kad jokia išorinė pagalba negali pakeisti vidaus reformų. Globalus planavimas iš viršaus į apačią kuria ambicingus tikslus, tačiau nesuteikia patikimų įgyvendinimo mechanizmų.

Atsižvelgiant į tai, Afrika galėtų tapti kitokio modelio bandymų erdve – modelio, kuriame nacionalinės vyriausybės laikomos pagrindinėmis reformų varomosiomis jėgomis, o ne tik pasaulinių darbotvarkių vykdytojomis.

Nepaisant dešimtmečius trukusių tarptautinių investicijų, beveik pusė Užsachario Afrikos gyventojų vis dar neturi prieigos prie elektros energijos. 2025 m. sausį dvylika Afrikos valstybių paskelbė nacionalinius energetikos susitarimus su konkrečiais, šalims pritaikytais tikslais, aiškiai įtvirtindamos atsakomybę nacionalinėse politinėse ir institucinėse struktūrose.

Atsižvelgiant į nevienareikšmius globalių sistemų rezultatus, toks į valstybę orientuotas požiūris yra pragmatiškas bandymas patikrinti, ar nacionalinė atsakomybė gali duoti apčiuopiamų rezultatų.

KURSO KOREKCIJA

Pastarųjų dešimtmečių patirtis turėtų skatinti nuolankumą, bet ne kapituliaciją. Daugelyje sričių vadinamųjų globalių sprendimų rezultatai buvo, geriausiu atveju, nevienareikšmiai. Tai rodo, kad veiklos modelis, kuris tapo numatytuoju pasirinkimu, nusipelno rimto peržiūrėjimo.

Tai nereiškia tarptautinio bendradarbiavimo atsisakymo. Priešingai – perorientavimas į valstybės įtvirtintą požiūrį ir aiškus rezultatų akcentavimas kyla iš įsitikinimo, kad bendradarbiavimas yra per daug svarbus, kad būtų grindžiamas susitarimais, kurie neduoda apčiuopiamų rezultatų. Tai būtina korekcija, siekiant užtikrinti, kad bendradarbiavimas iš tikrųjų veiktų.

Į valstybę orientuotas pokytis nereiškia daugiašalių institucijų atmetimo. Jis reiškia realistiškesnį jų ribų vertinimą ir aiškesnį susitelkimą į tas funkcijas, kurias jos atlieka geriausiai: forumų suteikimą diskusijoms, informacijos mainų skatinimą ir koordinavimo galimybių sudarymą tada, kai interesai sutampa.

Pernelyg dažnai pasaulinėms organizacijoms pavedamos operatyvinės užduotys, kurioms joms trūksta tiek įgaliojimų, tiek pajėgumų. Tik valstybės turi politinį autoritetą, demokratinę atskaitomybę ir įgyvendinimo priemones, reikalingas ilgalaikiams rezultatams pasiekti – rezultatams, kurių didelės globalios sistemos ne kartą nesugebėjo užtikrinti.

Ši diskusija jau seniai nebėra teorinė. Skirtis tarp globaliai mąstančių ir į valstybę orientuotų politikos formuotojų tapo aiškia šiuolaikinės geopolitikos lūžio linija, ypač transatlantiniuose santykiuose.

Vašingtone vis dažniau abejojama, ar esamos pasaulinės institucijos sukuria konkrečią vertę, tuo tarpu daugelyje Europos sostinių ir toliau pabrėžiama jų reikšmė palaikant pokario tvarką. Šie ginčai atspindi bendrą rūpestį: demokratinis valdymas turi prisitaikyti, kad išliktų veiksmingas, patikimas ir rezultatyvus vis konkurencingesniame pasaulyje.

Lėtos, konsensusu suvaržytos sistemos silpnina demokratinių valstybių gebėjimą greitai reaguoti į kylančius iššūkius, ypač tuos, kuriuos kelia Kinija. Pekinas išnaudojo sudėtingą pasaulinį valdymą, ignoruodamas tarptautines taisykles ir subsidijuodamas plieno bei saulės energetikos sektorius, žinodamas, kad iki ginčų sprendimo PPO konkurentai dažnai jau būna išstumti iš rinkos.

Į valstybę orientuotas veiklos modelis remiasi paprasta, bet viltinga prielaida: demokratinės valstybės, bendradarbiaudamos su partneriais, išlieka pajėgios formuoti tarptautinius rezultatus.

Globalios sistemos pasirodė nepakankamos daugeliui esminių XXI amžiaus iššūkių. Didesnė pažanga tikėtina per įtikinėjimą, norinčiųjų koalicijas ir tiesioginį vyriausybių bendradarbiavimą.

Tokie konkretūs veiksmai gali duoti apčiuopiamų rezultatų ir kartu tvirčiau įtvirtinti demokratines vertybes nei aukšta, bet dažnai inertiška pasaulinių institucijų biurokratija.

Jungtinės Valstijos ir kitos demokratinės šalys turi nustoti remtis sustabarėjusia pasauline tvarka kaip savaime suprantama ir pačios imtis iniciatyvos spręsti pagrindinius šio amžiaus iššūkius.

foreignaffairs.com